《攀枝花市扬尘污染防治办法》政策解读

　　着力防治扬尘污染，改善大气环境质量，保障公众健康，促进生态文明建设，我市自获得地方立法权以来的首部政府规章《攀枝花市扬尘污染防治办法》（以下简称《办法》）已于2018年 8 月23 日通过市政府常务会审议通过，并以市政府市长令116 号颁布，将于2018年 10月1日起正式施行，现将《办法》立法背景和依据、适用范围、规范行为、监管措施、法律责任等情况介绍如下。一、立法背景和依据一是制定《办法》是持续改善环境空气质量的需要。攀枝花市作为一个资源富集区、工业集中区和环境敏感区，环境保护先天不足，受“先生产、后生活，先污染、后治理，边污染、边治理”发展模式影响以及资源禀赋特点和特定自然气候条件制约，环保历史欠帐多，环境问题大，包括扬尘污染在内的大气污染一度成为影响攀枝花高质量发展的制肘。经过20多年坚持不懈的治理努力，影响环境空气质量的主要污染物烟粉尘、扬尘排放量和浓度显著下降，环境空气质量逐步好转，但PM10仍然是空气质量首要污染物。2010-2017年的监测数据表明，全市与扬尘污染相关的PM10、PM2.5、烟粉尘排放量、降尘量均值分别为0.084mg/Nm3、0.037 mg/Nm3、4.50万吨、14.72吨/km2.月。从数据分析看，环境空气中首要污染物长期为PM10，2010-2014年超标（国家标准为0.070 mg/Nm3），2015-2017年虽然达标但属于临界达标。全市烟粉尘排放量、降尘量与省内城市相比，仍然偏高，降尘量长期处于超标状态（评价卫生标准为9.2吨/ km2.月）。各类物料堆场料场、道路运输、建筑工地、土地整治、建（构）筑物拆除等行业防尘措施和管理不到位是我市PM10、PM2.5超标或临界达标的主要原因，加强扬尘污染治理与监督刻不容缓。二是制定《办法》是回应群众诉求的需要。近年来，市民投诉举报大气污染问题的信访案件呈逐年上升态势，2011-2017年，受理的市民反映大气污染问题信访案件1327件，其中反映扬尘污染问题的案件为921件，占比69.4%。治理扬尘污染成为人民群众的强烈愿望，需要把扬尘污染治理提升到制定政府规章的高度依法治理，切实保障人民群众的健康需要。三是制定《办法》是贯彻落实环保法律的需要。新修订的《环境保护法》提出了按日连续处罚、实施停产限产等措施，对环境违法行为进行严厉查处，对违反扬尘污染防治管理的违法行为没有进行细化，需要通过制定政府规章进一步细化和明确。新修订的《大气污染防治》在第四章“大气污染防治措施”内专门增加了一节“扬尘污染防治”，对建筑扬尘、道路扬尘、堆场扬尘进行了规定，但对具体负责的部门没有明确，需要制定法规进行明确，使各相关部门真正承担起部门职责，形成合力，减少扬尘污染。二、适用范围及定义根据立法的必要性和可操作性要求，结合我市实际情况，《办法》规定，“本办法适用于本市行政区域内的扬尘污染防治及其监督管理活动”。在审查过程中，有一种意见认为应把适用范围限定在建成区内。我们经过反复研究，坚持全域适用，一是容易产生扬尘污染的采矿、采砂活动多在建成区之外；二是运输垃圾、渣土、煤炭、灰浆等散装物料，一旦管理不当，就会形成移动式扬尘污染源；三是扬尘随空气流动，不会局限于建成区范围。同时，为进一步明确《办法》的适用问题，条文中采取不完全列举的方式，依据扬尘污染产生的原因对其定义予以了具体界定，规定“本办法所称扬尘污染，是指在建设工程施工、建（构）筑物拆除、物料堆放、散装物料运输、预拌混凝土和预拌砂浆生产、市容和环境卫生作业、绿化作业等活动以及因裸露地面在自然力或者人力作用下产生颗粒物对大气环境造成的污染”。三、扬尘污染防治工作职责分工扬尘污染防治涉及的点多、面广，是一项复杂的系统工程。为形成分工合作、齐抓共管、群防群治的防治格局，《办法》从政府、部门、社会等多个层面明确了监管职责和防治义务：一是规定“市、县（区）人民政府应当加强统筹协调，将扬尘污染防治工作纳入生态环境保护工作目标考核。钒钛高新区管委会、花城新区管委会、乡（镇）人民政府、街道办事处按照各自职责开展扬尘污染防治工作”；二是要求建立网格化监管机制，基层组织对本区域内违反扬尘污染防治规定的行为，可以及时报告并协助依法处理，增强法规的可执行性；三是明确环境保护行政主管部门统一监督管理，住房和城乡建设、城市管理部门、交通运输、国土资源等部门在各自的职责范围内进行监督管理；四是规定单位和个人对违反扬尘污染防治的行为，有投诉和举报的权利。四、《办法》主要调整范围《办法》共二十六条，主要就总则，监督管理，防治措施，法律责任进行了规定。根据政府规章制定规定和立法原则，本《办法》主要调整规范的对象为造成扬尘污染最为严重的几大领域，建设施工、建（构）筑物拆除施工，散装物料运输，工业堆场，矿山开采等面源污染。在制订过程中，有一些意见认为应当增加工业污染源排放、机动车尾气等领域，但起草组研究认为以上领域属于大气污染防治但不属于扬尘污染防治领域，本《办法》是政府规章，只能在《大气污染防治法》的框架下细化，不能有所突破。起草组认为，只要以上几方面监管到位，我市空气质量将继续改善。五、扬尘污染防治监管措施为了加强对扬尘污染的日常监督管理，确保扬尘污染得到长久有效的治理，《办法》一是要求负有扬尘污染防治监督管理职责的主管部门，根据本办法的规定，分别制定扬尘污染防治实施细则，并向环境保护主管部门备案；二是要求将将扬尘污染防治纳入安全文明施工考核；三是环境保护主管部门及其他负有扬尘污染防治监督管理职责的部门应当定期公布因扬尘污染受到行政处罚的相关信息，并纳入社会信用体系；四是明确环境保护主管部门及其他负有扬尘污染防治监督管理职责的部门应当加强扬尘污染防治现场检查，并可以实施联合执法检查；五是规定应当建立扬尘污染防治信息管理平台，实现管理信息互联互通。六、《办法》规定的法律责任为保障本《办法》的有效实施，对工程施工、物料堆放、矿山开采、绿化作业、裸地覆盖、物料运输等诸多方面，结合我市实际，区分不同情形，分别对大部分不履行扬尘污染防治措施的行为，在法律规定的幅度内设定了行政处罚。主要有：一是对施工单位未落实扬尘污染防治措施的以及建设单位未对暂时不能开工的建设用地采取防尘措施等行为设定了处罚，此项处罚由住建部门和城市管理部门实施；二是采矿企业未落实扬尘污染防治措施的行为设定了处罚，此项处罚由环境保护部门实施；三是经营者未落实堆场（仓库）扬尘污染防治措施的行为设定了处罚，此项处罚由环境保护部门实施；四是运输散装（流体）物料造成遗撒的，由城市管理部门和交通运输管理部门处罚。七、《办法》与市容环境卫生管理法规的有效衔接本《办法》起草的同时，《攀枝花市城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）也在同步推进。建筑垃圾的处置，既是环境卫生管理体系的组成部分，又是市容和环境卫生法规调整的范畴。《条例》属于地方性法规，与规章相比有更高的立法权限。因此，我们在《条例》中强调了处置建筑垃圾必须取得城市管理部门的核准，并明确了运输建筑垃圾的许可条件，为我市将要进行的运渣车密闭改造提供了法规支撑。八、《办法》与机构改革有效衔接目前，按照中央的统一部署，我市的城市管理执法体制改革和机构改革正在进行，有关部门的职责将会有所变化调整，根据《办法》制订的进度，预计《办法》会在城市管理执法体制改革和机构改革完成之前发布实施。为保证立法决策与改革决策有效衔接，我们做了相应的技术处理。鉴于住房城乡建设主管部门和城市管理部门之间因相对集中行政处罚权而导致的职权转移尚未完全到位，加之住房城乡建设主管部门的城乡规划职能将按中央部署有所变化，为此，《办法（送审稿）》将目前住房城乡建设主管部门和城市管理部门在实施行政处罚职权交叉的条文整合在一起，表述为“由负有扬尘污染防治监督管理职责的部门按照各自职责处理”，同时明确，“实行综合执法和相对集中行政处罚权的，按照国家、省和市有关规定执行” 。这样体现了管理职责现状，既避免在改革措施到位前形成的监管空档，又保持与陆续出台的改革措施相一致。